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深化对行政检察特点和规律的认识
】编辑:新郑市人民检察院管理员  来源:新郑市人民检察院   时间:2021-01-11 11:46:39  浏览 人次

    

  “四大检察”全面协调充分发展,是最高检新一届党组为适应新时代检察工作转型发展需要作出的重大战略部署。内设机构改革一年多来,行政检察作为新单设的业务类型,短板弱项还比较多,各项工作制度机制还处在发展完善中,需要加强研究,不断深化对其特点和规律的认识和把握,为科学谋划工作、提升监督质效、做实行政检察奠定基础。实践中,我们越来越深刻地认识到,行政检察相较其他检察业务,既有共性的特点和规律,也有自身的特点和规律。归纳起来,主要有以下五点:

  一、行政检察监督是法律监督的重要组成部分,既有很强的业务性,也有很强的政治性,要讲政治、顾大局。检察机关是国家法律监督机关,负有维护国家法律统一正确实施、监督纠正破坏法治行为的重要职责,在我国的政治架构和治理体系中具有重要地位、发挥着重要作用。检察工作是政治性很强的业务工作,也是业务性很强的政治工作,特别是行政检察“一手托两家”,既监督人民法院公正司法,又促进行政机关依法行政,对于提升社会治理水平、维护国家长治久安具有重要意义。因此,需要把讲政治、顾大局的要求贯穿司法办案始终。一是谋划工作要考虑大局。行政检察服务大局、融入大局,就需要多学习、勤思考,善于把行政检察工作放在党和国家工作大局、检察事业发展全局中谋划推进,找准结合点、选准切入点,确保在检察机关服务党和国家大局工作中,行政检察不缺席、有作为。二是办案效果要服从大局。行政诉讼监督案件政策性强、社会敏感度高,涉及社会稳定的群体性诉讼多,必须做到既严格依法办理,又要考虑办案的政治效果和社会效果。要避免和克服“机械办案”“就案办案”思维,坚持以政治效果为引领,法律效果作基础,最大限度彰显和放大社会效果,确保司法办案“三个效果”的有机统一。三是办案职能要参与大局。要积极参与社会治理,对案件反映出来的倾向性、趋势性问题,以及涉案单位、部门管理上存在的漏洞,要深入分析原因,提出合理化建议,当好党委政府的法治参谋助手,努力做到“办理一案、影响一片、治理一方”。参与大局工作要把握好方式方法,必须立足于检察职能,不能脱离职能搞服务,更不能超越职能乱服务。

  二、行政检察监督是有法律效力的有权监督,公权力强调法无授权不可为,要坚持依法开展。相比较舆论监督、群众监督等监督方式,检察机关的行政检察监督是根据法律授权,能引起法律效力的有权监督。因是有权监督,就要遵循公权力行使的一般规律,原则上是法无授权不可为,这也决定了行政检察监督是有限的,有法定的权力边界和监督范围,需要依法开展。“依法”的内涵极为丰富,概括起来主要有:一是监督范围要依法。客观上讲,由于行政检察开展时间不长,各项制度还处在发展完善中,无论是理论上还是办案实践中,行政检察监督的范围都还不是十分清晰、存在模糊地带。正因为如此,行政检察更要强调依法监督,不可不作为,更不可乱作为。现阶段,要恪守最高检对行政检察的职责定位,主要围绕行政诉讼开展监督工作。司法实践中,任何探索和创新,都不能违背行政检察制度设计的初衷,更不能违反现行法律法规的禁止性规定。二是监督方式要依法。目前法律明确授权的监督方式只有抗诉和检察建议(包括再审检察建议),办案实践中,特别是在制发正式的法律文书时,不能随意创设其他监督方式。2019年全国人大常委会对最高检相关请示的回复中,明确指出纠正违法通知这种监督方式,因未得到相关民事、行政法律的授权,不能在民事、行政诉讼监督中使用。对于最高立法机关这个明确的态度,行政检察要认真领会、严格落实,并举一反三。三是监督标准要依法。检察机关监督的内容是国家的法律法规是否得到统一正确实施,衡量审查的标准自然是国家的法律法规。从这个意义上讲,行政检察也是“合法性审查”,对于司法行为、行政行为是否合理,应当尽量尊重人民法院、行政机关的自由裁量权和专业性的判断。

  三、行政检察监督是对公权力的事后监督,矛盾冲突集结多,当事人关注度高,要秉持客观公正立场。在行政检察监督中,检察机关不参与人民法院的一审、二审和人民法院自身启动的再审程序,只在裁判生效或审判、执行活动发生违法行为后才介入监督;除依职权监督的情形外,现行法律制度还强调法院的纠错程序前置,即行政生效裁判只有经过法院的再审程序,当事人才能申请检察监督。检察机关受理的申请监督案件中,基本都经历了法院的一审、二审和再审程序,很多案件还经历了前期的行政复议程序。经历了这么多国家公权力机关的处理程序,当事人还在申诉,纠纷还在继续,这时候检察机关去监督,如果不能秉持客观公正立场,既无法向申请监督人交代,也不能让其他公权力信服,更不能平息纠纷。坚持客观公正立场,一是角色定位要公正。检察监督的目的是纠正公权力的错误,不是帮一方当事人打官司,不能成为任何一方的代理人。要认识到当事人才是自身利益最好的判断者和维护者,尊重当事人的处分权。生效裁判监督案件中,除维护国家利益和社会公共利益需要外,当事人不申请监督的,不能依职权启动监督程序。二是办理过程要公正。法谚说得好,“正义不仅应得到实现,而且要以人们看得见的方式加以实现”。如果程序不公正,即使处理结果是对的,当事人心理上也不认可。要严格落实行政诉讼法和行政诉讼监督规则的有关规定,规范办案流程,特别是在会见接待当事人时,要注意树立公正形象,依法、平等对待当事人,决不能因为办案过程中的瑕疵行为,让当事人怀疑检察机关与行政机关“官官相护”、质疑处理结果的公正性。三是处理结果要公正。检察机关作出的处理决定,无论是支持还是不支持当事人的监督申请,目的都应当是促进公正司法、促进依法行政。对于违法的行为,要依法提出监督意见,决不能迁就照顾,牺牲法治尊严和公平正义;对于合法的行为,要依法支持,决不能为转移矛盾或信访压力而乱提监督意见,坚决维护司法权威和正常的行政管理秩序。要秉公司法、廉洁办案,决不能因为贪权图贿而枉法处理,泯灭司法良知,损害检察监督公信力。

  四、行政检察监督是无实体处分权的程序性监督,方式是促使被监督者自我纠错,要注重精准监督。相比较行政复议、行政诉讼和纪检监察的监督制约活动,行政检察的监督决定不具有终局性和实体性。无论是检察机关的抗诉,还是检察建议,其效力都是启动纠错程序,让被监督者的上级机关纠正错误或者被监督者自我纠正错误。这种监督虽非终局,但作为一种国家制度层面上的法定监督方式,对被监督者是有程序约束力的,特别是抗诉,必然会启动相应的司法程序。如果检察机关监督得不准,既浪费了有限的司法资源,也影响了检察监督的公信和权威。要坚持精准监督,通过有理有据的监督意见,让被监督者信服、接受并改变错误的判决裁定,有效维护司法公正、促进依法行政。一要实施精细化阅卷模式。既要全面审查法院在证据采信、事实认定、法定程序、法律适用等方面是否正确,听取申请监督人及其他当事人的意见,也要注意听取原承办法官的意见,全面了解法院作出裁判时的相关事实和理由,防止偏听偏信。二要用好调查核实权。当事人提供的申诉材料是审查的基础,但如果仅依靠申诉材料进行审查,往往难以区分是非曲直、作出正确的审查判断,也难以发现审判活动和行政行为的深层次违法问题。只有强化调查核实,检察机关才能全面掌握案件情况,才能实施精准监督。三要提高法律文书质量。监督的精准与否,最终体现在法律文书这一载体上。最高检检察长张军多次批评刑事检察中的“一句话”补查提纲,行政检察的抗诉书和检察建议书也存在模板化倾向,大多是简单的事实罗列和法条引用,缺乏监督的准度、逻辑的精度、说理的深度。要围绕争议事实和法律适用进行必要、充分的阐述论证,增强监督意见的针对性、逻辑性和说理性,提升法律文书质量。

  五、行政检察监督是维护司法公正、促进依法行政的监督,与被监督者的目标任务是一致的,要坚持双赢多赢共赢。检察机关与人民法院、行政机关法定职责虽有不同,但目标任务本质上是一致的,都是执行国家的法律法规,维护国家利益和社会公共利益,维护人民群众的合法权益。监督工作中,决不能以监督者自居,有高人一等的心态。要加强与人民法院和行政机关的沟通协调,增进监督共识,营造良好的外部监督环境,努力实现双赢多赢共赢。同时,要讲究监督艺术,紧紧依靠党委、人大支持开展监督工作,推动解决监督工作中遇到的困难和问题,用“柔软的身段、坚强的内心”去增强监督刚性和实际效果。

  (作者系河南省人民检察院党组副书记、常务副检察长)


 
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